Le foncier de demain, sobriété foncière et zéro artificialisation nette

Pendant des décennies, l'urbanisation française s'est faite en grande partie par extension, sur des terres agricoles ou naturelles en périphérie des villes et des villages. La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021, dite loi Climat et résilience, a inversé cette logique en fixant un objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) à l'horizon 2050. Pour le propriétaire d'un terrain, l'investisseur ou le promoteur, cette politique change la valeur du foncier, la façon de construire et les opérations qui ont de l'avenir.

Ce chapitre explique les notions et le calendrier de la sobriété foncière, puis fait l'état des textes à la date de référence du guide, le 22 octobre 2026. Il présente ensuite les conséquences sur les terrains constructibles et les leviers qui prennent le relais de l'extension urbaine, à savoir la division parcellaire, la surélévation, la reconversion des friches et la transformation de bureaux en logements. Il se termine par l'évolution des documents d'urbanisme. La lecture du plan local d'urbanisme (PLU) est traitée au chapitre 62, la division d'un terrain au chapitre 66, le lotissement au chapitre 67 et le changement de destination au chapitre 92.

Pourquoi la sobriété foncière

Selon le ministère de la Transition écologique, la France a consommé en moyenne 24 000 hectares d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) par an au cours de la décennie précédant la loi, soit près de cinq terrains de football par heure (ecologie.gouv.fr, page mise à jour le 27 octobre 2025). Les opérations de moins de huit logements par hectare représentaient 51 % de cette consommation pour seulement 19 % des logements produits. Et 61 % de la consommation se situait dans des territoires sans tension immobilière.

Le même ministère évalue le potentiel de recyclage à environ 170 000 hectares de friches et 1,1 million de logements vacants. La sobriété foncière consiste à mobiliser ce gisement avant d'ouvrir de nouvelles terres à l'urbanisation. Elle répond à des enjeux de biodiversité, de stockage du carbone, de gestion de l'eau et de préservation des terres agricoles.

Le cadre juridique

Deux notions à distinguer

La loi distingue deux notions qui ne se mesurent pas de la même façon. La consommation d'espaces est la création ou l'extension effective d'espaces urbanisés sur le territoire concerné, c'est-à-dire la transformation d'ENAF en espaces urbanisés (article 194 de la loi Climat et résilience). L'artificialisation est l'altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d'un sol, notamment ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques ainsi que son potentiel agronomique (article 192 de la même loi).

L'artificialisation se mesure à l'aide d'une nomenclature annexée au Code de l'urbanisme, qui classe les surfaces en artificialisées ou non artificialisées. Un sol imperméabilisé par un bâtiment est artificialisé, alors qu'un sol végétalisé à usage forestier ne l'est pas. Les parcs et jardins publics ainsi que certaines installations photovoltaïques respectant des critères réglementaires ne sont pas considérés comme artificialisés, selon l'analyse de l'Agence nationale pour l'information sur le logement (anil.org).

Deux échéances

La trajectoire comporte deux étapes. Pour la décennie 2021-2031, l'objectif est de réduire de moitié la consommation d'ENAF par rapport à la décennie 2011-2021. À l'horizon 2050, l'objectif est le zéro artificialisation nette, ce qui signifie que toute surface artificialisée devra être compensée par une surface équivalente renaturée.

Le suivi de la consommation d'espaces s'appuie sur les fichiers fonciers pour la période 2021-2031. À partir de 2031, le suivi de l'artificialisation nette reposera sur l'occupation du sol à grande échelle (OCS GE), une base de données cartographique produite par l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) en partenariat avec les territoires.

Une déclinaison en cascade

L'objectif national est décliné par les documents de planification, du niveau régional au niveau communal. La loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 a allongé les délais initiaux de mise en compatibilité (anil.org).

Le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) fixe la trajectoire régionale et la répartit entre les territoires. Le schéma de cohérence territoriale (SCoT) la décline à l'échelle d'un bassin de vie. Le PLU, ou le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi), la traduit enfin dans le zonage et le règlement applicables à chaque parcelle. La répartition tient compte des efforts déjà accomplis, des dynamiques démographiques et économiques, des risques naturels et de l'équilibre entre territoires ruraux, littoraux et de montagne.

La garantie communale et le forfait national

Toute commune couverte par un PLU, un document en tenant lieu ou une carte communale prescrit, arrêté ou approuvé avant le 22 août 2026 bénéficie d'une surface minimale de consommation d'un hectare pour la période 2021-2031 (ecologie.gouv.fr). Les communes nouvelles bénéficient d'une garantie comprise entre 1,5 et 2 hectares. Les communes dépourvues de document d'urbanisme n'ont pas de surface garantie et restent soumises aux règles de constructibilité limitée.

Les projets d'envergure nationale ou européenne d'intérêt général majeur, comme les lignes ferroviaires à grande vitesse, certains projets industriels ou les réacteurs nucléaires, sont comptabilisés dans un forfait national distinct de 12 500 hectares pour la première décennie, dont 10 000 hectares mutualisés entre les régions. Leur consommation n'est donc pas imputée sur les enveloppes régionales et locales. La liste de ces projets est fixée par arrêté ministériel.

L'état des textes au 22 octobre 2026

Les textes en vigueur

Le cadre issu de la loi Climat et résilience et de la loi du 20 juillet 2023 reste en vigueur. Trois textes récents l'ont complété sans le remettre en cause.

• La loi n° 2025-541 du 16 juin 2025 visant à faciliter la transformation des bureaux et autres bâtiments en logements, applicable depuis le 18 juin 2025.
• La loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l'urbanisme et du logement, qui facilite la densification, la surélévation et la transformation du bâti existant.
• La loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique, qui étend la qualification de projet d'intérêt national majeur à certains centres de données et grandes infrastructures.

Dans sa décision n° 2026-903 DC du 21 mai 2026, le Conseil constitutionnel a censuré, comme dépourvues de lien avec le projet de loi initial, les dispositions de la loi de simplification de la vie économique qui créaient de nouveaux cas de dérogation au décompte des ENAF. La censure repose sur la procédure parlementaire et non sur le fond. L'objectif de réduction de moitié sur 2021-2031 reste donc inchangé.

Un texte en discussion

La proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux, dite TRACE, a été adoptée par le Sénat en première lecture le 18 mars 2025, selon la présentation du Sénat. Elle prévoit notamment de supprimer l'objectif intermédiaire de réduction de moitié sur 2021-2031 tout en maintenant l'objectif de 2050, de reporter les délais de mise en compatibilité des documents d'urbanisme et de sortir les projets d'envergure nationale des enveloppes régionales et locales.

À la date de référence du guide, les informations publiques consultées ne font état d'aucun examen de ce texte en séance à l'Assemblée nationale. Le 24 juin 2026, la ministre chargée de l'aménagement du territoire indiquait au Sénat que le gouvernement subordonnait son inscription à un accord préalable entre les deux assemblées, tout en souhaitant conserver un jalon intermédiaire au cours de la décennie 2030. Tant qu'il n'est pas adopté, ce texte ne modifie pas le droit applicable.

Les conséquences sur les terrains constructibles

Moins de terrains ouverts à l'urbanisation

Pour respecter l'enveloppe qui leur est attribuée, de nombreuses communes et intercommunalités réduisent les zones à urbaniser de leur PLU ou en reportent l'ouverture. Des parcelles classées en zone à urbaniser peuvent être reclassées en zone agricole ou naturelle lors de l'évolution du document, en particulier lorsqu'elles sont éloignées du centre ou mal desservies. Le terrain constructible en extension devient plus rare, ce qui tend à renforcer la valeur des terrains déjà situés en zone urbaine.

En principe, le reclassement d'un terrain en zone inconstructible n'ouvre pas droit à indemnisation du propriétaire. Le Conseil d'État admet une exception lorsque la servitude fait peser sur lui une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi (décision du 29 juin 2016, n° 375020, anil.org). Un propriétaire qui envisage de vendre ou de construire a donc intérêt à suivre les procédures d'évolution du PLU de sa commune et à participer à la consultation du public. Le certificat d'urbanisme permet de figer les règles applicables pendant dix-huit mois (chapitre 62).

Le sursis à statuer lié au ZAN

Pendant la première décennie, l'autorité compétente peut surseoir à statuer sur une demande d'autorisation d'urbanisme qui entraînerait une consommation d'ENAF de nature à compromettre l'atteinte des objectifs, en raison de son ampleur ou de la faiblesse des capacités résiduelles du territoire (article 6 de la loi du 20 juillet 2023, selon l'anil.org). Ce sursis doit être motivé. Il ne peut pas être opposé si le projet est compensé par la renaturation d'une surface au moins équivalente.

Le sursis ne peut plus être prononcé après l'approbation du PLU intégrant les objectifs de la loi Climat et résilience. À son expiration, l'autorité doit statuer dans les deux mois de la confirmation de la demande, faute de quoi l'autorisation est réputée accordée. Le propriétaire auquel un sursis ou un refus a été opposé peut mettre en demeure la collectivité d'acquérir son terrain.

Un droit de préemption élargi

La collectivité peut délimiter dans son document d'urbanisme des secteurs prioritaires à mobiliser où s'applique le droit de préemption urbain. Ces secteurs peuvent viser des terrains contribuant à la nature en ville, des zones à fort potentiel de renaturation ou des terrains propices au renouvellement urbain, à la densification ou à la réhabilitation de friches. Avant de signer une promesse sur un terrain situé dans un tel secteur, vérifiez auprès de la mairie l'existence de ce droit, car la vente devra lui être déclarée (chapitre 61).

Densifier l'existant

La division parcellaire

Diviser une parcelle déjà bâtie pour créer un ou plusieurs terrains à bâtir est l'un des principaux leviers de densification douce, parfois appelé densification pavillonnaire. Depuis la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), le PLU ne peut plus fixer de coefficient d'occupation des sols ni de superficie minimale des terrains constructibles, selon une réponse ministérielle publiée au Journal officiel du Sénat le 7 janvier 2016. La constructibilité dépend donc des règles d'emprise au sol, de hauteur, d'implantation, d'espaces verts et de stationnement de la zone.

La division d'un terrain en vue de construire peut constituer un lotissement soumis à déclaration préalable ou à permis d'aménager (chapitres 66 et 67). Elle suppose aussi de prévoir l'accès du nouveau lot, souvent par une bande de terrain ou une servitude de passage (chapitre 63), ainsi que le raccordement aux réseaux (chapitre 64). Une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) peut imposer une densité, un accès commun ou une implantation particulière.

Un exemple de division

L'exemple suivant est illustratif. Un propriétaire détient une parcelle de 1 200 m² en zone urbaine, sur laquelle est bâtie une maison dont l'emprise au sol est de 150 m². Le règlement de la zone limite l'emprise au sol à 40 % de la superficie du terrain et l'applique lot par lot.

La division laisse à la maison existante une marge d'extension de 130 m² d'emprise et crée un terrain pouvant recevoir jusqu'à 200 m² d'emprise, sous réserve des autres règles de la zone. La densité passe d'un logement sur 0,12 hectare, soit environ 8,3 logements par hectare, à deux logements, soit environ 16,7 logements par hectare. Certains règlements appliquent au contraire les règles à l'ensemble du terrain d'origine, ce qui change le résultat. Lisez la disposition du PLU qui traite des divisions avant tout calcul.

La densité minimale

La loi du 26 novembre 2025 a généralisé la faculté, pour le PLU, d'imposer une densité minimale de construction dans certains secteurs (plaquette du ministère). Dans ces secteurs, un projet trop peu dense peut être refusé. Le propriétaire qui projette une maison individuelle sur un grand terrain doit donc vérifier qu'aucune règle de densité minimale ne s'y applique.

Surélever un bâtiment

La surélévation crée des surfaces sans consommer de sol. La loi du 26 novembre 2025 a créé un article L. 111-35 du Code de l'urbanisme qui interdit de refuser une autorisation de surélévation au seul motif que la construction initiale ne respecte pas les règles d'implantation ou d'emprise au sol, selon la présentation qu'en fait la Banque des territoires. Elle a aussi étendu à toutes les communes la faculté pour le maire de déroger à certaines règles du PLU pour autoriser une surélévation créant du logement, lorsque la construction est achevée depuis plus de deux ans.

Cette dérogation reste une faculté de l'autorité compétente et non un droit. Elle se demande à l'appui de la demande de permis, avec une justification de l'insertion du projet dans son environnement. La surélévation pose en outre des questions techniques, à savoir la capacité de la structure et des fondations à supporter la charge, l'isolation, l'accessibilité et la sécurité incendie (chapitre 65 pour le sol).

En copropriété, la surélévation suppose une décision de l'assemblée générale, prise selon les majorités fixées par la loi du 10 juillet 1965 (chapitre 109). La création de nouveaux lots impose ensuite de modifier l'état descriptif de division et la répartition des charges.

Reconvertir une friche

La définition légale

Le Code de l'urbanisme définit la friche comme un bien ou un droit immobilier, bâti ou non bâti, inutilisé et dont l'état, la configuration ou l'occupation totale ou partielle ne permet pas un réemploi sans un aménagement ou des travaux préalables (article L. 111-26). Le décret n° 2023-1259 du 26 décembre 2023 en précise les modalités. Les terrains non bâtis à caractère agricole ou forestier ne peuvent pas être qualifiés de friches (anil.org).

Pour identifier une friche, plusieurs indices sont pris en compte. Il s'agit notamment d'une forte concentration de logements vacants ou d'habitat indigne, de locaux ou d'équipements vacants ou dégradés après l'arrêt définitif d'une activité, d'une pollution dont le responsable a disparu ou est insolvable, ou encore d'un coût de réemploi élevé au regard du prix du marché.

Les points d'attention

La reconversion d'une friche industrielle, commerciale ou agricole bâtie présente des risques propres. La pollution des sols peut imposer des études et des travaux de dépollution coûteux. Un usage résidentiel exige un niveau de dépollution plus élevé qu'un usage d'activité (chapitre 65). Le changement de destination doit être autorisé et compatible avec le PLU (chapitre 92). Les réseaux, les accès et parfois la démolition de bâtiments obsolètes s'ajoutent au coût.

Les pouvoirs publics proposent des outils de repérage et d'accompagnement. Cartofriches recense les friches connues et UrbanVitaliz accompagne les collectivités dans leurs projets de reconversion. Le Fonds vert a financé le recyclage des friches par des appels à projets. Renseignez-vous auprès de la collectivité ou de la direction départementale des territoires sur les aides ouvertes à la date de votre projet.

La renaturation

La transformation effective d'espaces urbanisés en espaces naturels, agricoles ou forestiers peut être déduite de la consommation comptabilisée d'un territoire. Une collectivité peut donc avoir intérêt à acquérir et renaturer une friche pour libérer de l'enveloppe ailleurs. Le propriétaire d'une friche peut ainsi trouver un acquéreur public même lorsque la reconversion privée n'est pas rentable.

Transformer des bureaux en logements

La dérogation aux règles de destination

La loi n° 2025-541 du 16 juin 2025 permet à l'autorité qui délivre l'autorisation d'urbanisme de déroger aux règles de destination du PLU pour autoriser la transformation d'un bâtiment non destiné à l'habitation en bâtiment à destination principale d'habitation (anil.org). La dérogation peut s'étendre aux travaux, extensions et surélévations compris dans le projet, ainsi qu'aux règles imposant une proportion de logements d'une taille minimale.

L'autorité doit recueillir l'avis conforme de l'autorité compétente en matière de PLU ainsi que l'avis du maire lorsqu'elle n'est pas le maire. Cet avis ne peut être défavorable que pour des motifs précis, à savoir les nuisances pour les futurs occupants, une desserte insuffisante par des modes de transport autres que la voiture, les effets sur les effectifs scolaires ou les objectifs de mixité sociale et fonctionnelle. Dans les zones agricoles ou naturelles, l'avis conforme d'une commission départementale est en outre requis.

La loi du 26 novembre 2025 a ajouté des dérogations comparables pour accueillir des logements ou des équipements publics dans les zones d'activité économique, pour les logements étudiants en zones urbaines ou à urbaniser et pour certains bâtiments situés en zones agricoles, naturelles ou forestières qui ont perdu leur usage initial depuis au moins vingt ans.

Le permis à destinations successives

La loi du 16 juin 2025 généralise le permis de construire à destinations successives, né pour le village olympique de 2024. Dans des secteurs délimités avec l'avis conforme du conseil municipal, un permis peut autoriser plusieurs destinations successives, par exemple des bureaux puis des logements. Les modifications ultérieures du PLU restent sans effet sur la validité de ce permis pendant vingt ans. L'ANIL précise que ce régime dépend de textes réglementaires d'application.

La copropriété et l'occupation des logements

En copropriété, la transformation d'un lot non résidentiel en local d'habitation peut désormais être autorisée par l'assemblée générale à la majorité de l'article 24 de la loi du 10 juillet 1965, au lieu de l'unanimité, sauf pour les locaux initialement commerciaux. La modification de la répartition des charges qui en découle est votée à la même majorité. Le PLU peut aussi réserver à la résidence principale les logements issus d'une transformation dans des secteurs qu'il délimite.

Des documents d'urbanisme en mouvement

Une évolution plus fréquente des PLU

D'ici février 2028, la plupart des PLU devront intégrer la trajectoire de sobriété foncière. La loi du 26 novembre 2025 fait de la modification la procédure de référence pour faire évoluer un PLU ou un SCoT et réserve la révision aux changements les plus structurants. Elle permet aussi de remplacer plus souvent l'enquête publique par une participation du public par voie électronique (ecologie.gouv.fr).

L'opération de transformation urbaine

La même loi crée l'opération de transformation urbaine, un outil adossé à une OAP spécifique et destiné à requalifier les zones pavillonnaires, commerciales et d'activité. Elle facilite aussi l'évolution des anciens lotissements, dont les règles peuvent être modifiées plus aisément. Elle généralise aussi le permis d'aménager portant sur des terrains non contigus. Ces outils annoncent des changements de règles dans les quartiers pavillonnaires, qui peuvent ouvrir de nouvelles possibilités de division ou au contraire en encadrer davantage.

Suivre l'évolution de son secteur

Pour un propriétaire ou un investisseur, suivre l'évolution du document d'urbanisme devient une habitude nécessaire. Le Géoportail de l'urbanisme publie les documents en vigueur et la mairie informe des procédures engagées. Les avis de participation du public permettent de consulter le projet de règlement et de formuler des observations avant son adoption.

Erreurs fréquentes

• Confondre consommation d'espaces et artificialisation, qui ne se mesurent pas de la même manière.
• Acheter un terrain en zone à urbaniser en supposant qu'il restera constructible.
• Tenir pour acquis un assouplissement du ZAN encore en discussion au Parlement.
• Ignorer une procédure de révision ou de modification du PLU en cours dans la commune.
• Calculer la constructibilité d'un lot détaché sans vérifier comment le PLU traite les divisions.
• Projeter une surélévation sans diagnostic de la structure ni accord de la copropriété.
• Acheter une friche sans diagnostic de pollution ni condition suspensive adaptée.
• Considérer la dérogation aux règles de destination comme un droit, alors qu'elle reste une faculté de l'autorité compétente.

Liste de contrôle

1. Identifier le document d'urbanisme applicable et la zone exacte de la parcelle sur le Géoportail de l'urbanisme.
2. Demander à la mairie si une procédure d'évolution du PLU ou du SCoT est engagée et à quelle échéance.
3. Vérifier l'enveloppe foncière de la commune et la place des zones à urbaniser dans le projet de document.
4. Rechercher un secteur de préemption ou une OAP sur la parcelle.
5. Calculer la constructibilité en appliquant toutes les règles de la zone, y compris la densité minimale éventuelle.
6. Lire la règle applicable aux divisions avant de détacher un lot.
7. Demander un certificat d'urbanisme opérationnel pour figer les règles pendant dix-huit mois.
8. Pour une surélévation, faire étudier la structure et vérifier les majorités de copropriété.
9. Pour une friche, faire réaliser un diagnostic de pollution et chiffrer la dépollution avant de s'engager.
10. Pour une transformation de bureaux, vérifier la possibilité de dérogation, les normes des logements et les règles de la copropriété.
11. Suivre l'état des textes sur la sobriété foncière, sans anticiper une réforme non adoptée.
12. Consulter un professionnel, notaire, avocat ou urbaniste, pour toute opération foncière importante.